◇劳动力供给缺口预计到2025年扩大到600万人左右，到2035年扩大到2000万人左右

　　◇当前我国人口素质和人力资本水平尚不能满足新发展阶段和新发展格局要求

　　◇机器人和人工智能应用并非完全“机器换人”，但新技术应用有可能将扩大工人的工资差距

　　◇社保体系未来筹资方向可考虑从“人”转向“技术”和“资本”，更好地包容受到新技术影响的失业群体，体现以人为本、共享发展的新发展理念

　　面对新冠肺炎疫情大考，2020年我国超额完成全年就业目标，交出一份优异答卷，稳就业政策落地见效，重点群体就业得到较好保障，就业大局总体稳定。这为全面建成小康社会目标如期实现、“十四五”时期经济社会发展开好局提供了有力保障。

　　在新的经济形势下，我国劳动力市场正在发生深刻变革，人口老龄化进程加快、经济结构调整和产业转型升级、全球新一轮科技革命和产业变革浪潮的到来等一系列变化，给我国就业形势带来了机遇与挑战。

　　对于“十四五”时期就业工作，党的十九届五中全会作出系统谋划和战略部署。就业是民生之本，新时期就业工作必须坚持以人民为中心的发展思想，强化就业优先政策，推动实现更加充分更高质量就业。

　　“十四五”就业形势总体平稳

　　“十四五”时期我国人口与经济结构加快转型，劳动力供给侧与需求侧均出现较大变化。

　　从国内看，人口老龄化进程持续加快，“十四五”时期我国将步入“中度老龄化”社会，新中国成立之初的“婴儿潮”一代进入退休阶段，我国劳动力供给减少幅度将进一步扩大。

　　从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境的不稳定性不确定性明显增加，外部冲击对我国就业需求产生一定负面影响，但不会改变劳动力供求总体格局。

　　总体来看，“十四五”时期我国就业形势能够继续保持平稳，就业结构和就业主要矛盾将发生深刻变化。

　　一是劳动力供求格局保持总体平衡，劳动力供给相对短缺将持续存在。

　　从劳动力需求来看，“十四五”时期劳动力需求总量仍然保持增长态势。根据中国社科院人口与劳动经济研究所课题组的预测，按照高、中、低三个经济增长方案，假定到2025年经济增速分别为6%、5%和4%，我国劳动力需求总量将从2019年的7.75亿人增长到2025年的7.80亿～7.83亿人。

　　从劳动力供给来看，劳动力供给将持续减少，15～64岁劳动年龄人口规模将从2019年约10亿人下降到2025年9.6亿人，按照目前总体劳动参与率水平估算，“十四五”时期劳动力供给将从7.56亿下降到7.26亿人，减少幅度达到3000万人。总体上，劳动供给缺口预计到2025年扩大到600万人左右，到2035年将扩大到2000万人左右。

　　二是我国就业主要矛盾将发生深刻变化，总量矛盾趋于缓和，结构性矛盾成为主要矛盾。

　　“十四五”时期劳动年龄人口将继续下降，就业总人口逐步减少，劳动参与率持续下降，但老龄化和劳动力供给变化并不是就业形势的决定性因素。经济发展进入新阶段，劳动力市场发生深刻转变，服务业就业比重持续提高，就业总需求能够保持稳定，但劳动供给弹性呈现持续下降态势，依靠工资增长扩大城镇劳动供给的作用明显减弱，结构性问题更加突出。

　　因此，经济发展将更加依靠劳动生产率提高，就业政策和就业工作的主要目标将更加突出就业高质量发展，以高质量就业促进经济高质量发展，不断提升人民生活品质。

　　六关口挑战高质量就业

　　总体来看，就业迈向高质量还面临六道关口。

　　一是，人口素质全面提升，成为新时期就业结构升级和更高质量就业的关键基础条件。

　　我国人口均衡发展加快推进，劳动者素质水平持续提升，预计到“十四五”期末，全国15岁以上人口平均受教育年限能够提高到11年以上，高等教育毛入学率预计达到55%以上。但是，人力资本积累是一个长期过程，而技术变革和经济发展转型的速度较快。当前我国人口素质和人力资本水平，仍然不能满足新发展阶段和新发展格局的要求。

　　二是，劳动生产率出现行业分化，配置效率来源转向产业内部升级。

　　当前，工业和服务业两大部门的劳动生产率再次出现分化，预计在新技术革命推动下，“十四五”时期生产率分化将进一步加剧。第三产业的劳动生产率低于第二产业，但其就业份额却持续提高。两大部门之间结构转换带来的配置效率降低，劳动生产率进一步提升有赖于第二产业和第三产业内部的产业高端化升级来实现，这对人力资本积累和再配置带来了新挑战。

　　三是，新技术革命给就业岗位结构和技能需求带来深刻变化。

　　未来，机器人和人工智能将全面渗透劳动力市场，机器人应用对于普通工作岗位存在替代效应，但不会带来强烈的“就业破坏”效应。根据企业抽样调查，机器人应用对制造业普通岗位直接替代率为19.6%，同时增加了技能水平较高及“人机协作”服务的岗位需求。机器人和人工智能应用并非完全“机器换人”，新技术使操作技能更易掌握，低技能工人不会被直接淘汰，主要在企业内部完成岗位转换，但新技术应用扩大了工人的工资差距。

　　四是，从用工方式来看，非标准就业成为就业新常态，用工方式和劳资关系出现重大变革。

　　非标准就业形态主要包括弹性工作、第三方雇佣和平台用工等。城市劳动力调查数据显示，当前非标准就业比重达到35%左右。平台型非标准就业者不具有雇员身份，劳动权益保护难以纳入现行劳动关系的调解范畴，兼顾劳动力市场的灵活性和劳动者权益保护成为一大难题。

　　五是，从区域来看，经济和就业的区域再平衡压力加大，局部地区面临就业需求疲软问题。

　　东部经济发达地区基本处于充分就业状态，但中西部地区就业形势存在一定风险。例如，甘肃、山西、贵州、黑龙江、吉林等地的失业率存在突破7%警戒线的风险。在传统资源枯竭、产业结构单一、就业机会匮乏、人力资源流出的地区，就业需求不足影响劳动者就业积极性，部分地区城镇劳动参与率下降到55%以下，出现高失业率、低参与率的情况。

　　六是，从城镇化发展来看，流动人口呈现“本地化”与分化现象并存。

　　全国流动人口总量趋于稳定，流动方式从个体劳动迁移转向举家迁移，省内流动比例逐步提高。同时，流动人口就业存在用工短缺和就业困难并存，中高收入群体发展壮大和新增城市低收入贫困群体并存的分化现象。

　　八举措夯实就业发展战略

　　就业发展战略和促进就业政策，应顺应时代主题和就业主要矛盾变化，贯彻党的十九届五中全会精神，千方百计稳定和扩大就业，坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，更加注重缓解结构性就业矛盾，统筹城乡就业政策体系，保障劳动者待遇和权益。

　　具体而言，可从以下八方面施策：

　　加快落实就业优先政策。从宏观政策层面考量就业目标，将劳动参与率、失业率、就业率等关键指标作为货币政策和财政政策的重要依据。“十四五”时期，就业政策应与人口、经济和社会保障政策相协调，保障劳动力市场和经济活力。

　　保持充分和高质量的就业创造能力。在经济下行压力下，实现更加充分更高质量就业要确保经济保持中高速增长，发挥服务业和新兴产业就业带动能力，不断提高劳动力生产率。“十四五”时期实现充分就业，需继续深化供给侧结构性改革，加大减税降费力度，增强企业经营活力，创造更多高质量就业岗位。完善促进创业带动就业、多渠道灵活就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。

　　培育适应新技术革命要求的人力资本体系。积极应对新技术革命影响，关注数字鸿沟和技术性失业，教育培训体系要做好充分准备，更加重视科学、技术、工程和数学等基础学科建设。开展全生命周期的人力资本投资，完善终身学习体系和终生职业技能培训制度，尤其注重儿童早期教育和中老年人力资源开发，关注易被自动化取代的工作岗位，推广教育券或培训券政策，为受冲击人群提供有针对性的培训。

　　积极应对结构性失业和摩擦性失业。应对结构性失业问题，关键要加大人力资本投入，加快提高劳动者技能素质，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，进一步深化劳动力市场改革，消除就业流动障碍，推动岗位与技能更好匹配。应对摩擦性失业，主要举措是加强劳动力市场体系建设，健全就业公共服务体系，提高供需匹配效率。

　　就业“蓄水池”从农业农村转移到城镇本地。对于最有可能陷入失业风险的青年农民工而言，农业“蓄水池”功能有所弱化。可依托城镇社区、技能培训中心、职业学校、普通高等院校等平台，整合公共资源，将青年农民工等失业人群吸纳到本地教育和技能培训体系中，提供就业创业培训和服务。

　　深化制度改革推动人力资源合理布局。进一步深化户籍制度改革，放松人口总量调控的约束性，完善以人为本的居住证制度，积分制落户主要依据稳定居住和工作年限。鼓励和促进农村户籍大学生落户城镇，面向大学生的落户政策不再区分应届毕业生和往届毕业生，所有落户政策一视同仁。完善城乡和区域之间的社会保障衔接机制，城镇最低生活保障制度、公租房和长租房政策全面覆盖常住流动人口。

　　建立高效的劳动力市场制度和就业预警机制。增强劳动力市场制度的包容性，将非标准就业纳入到一般性制度体系中。健全就业需求调查和失业监测预警机制，建立以调查失业率为基础指标的就业和失业监测系统，定期报告不同类型城市、不同群体的关键就业指标，探索建立就业质量指标体系，编制反映就业发展不平衡不充分的结构性指标。以地级城市为责任单位落实就业风险管理，建立完善失业预警机制。

　　探索劳动、资本、技术再平衡的社会保护制度。新技术革命下，传统与就业关联的社保体系面临挑战，社保体系未来筹资方向可考虑从“人”转向“技术”和“资本”，更好地包容受到新技术影响的失业群体，体现以人为本、共享发展的新发展理念。

　　（张车伟 程杰 作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）