后“4%时代”的民生追求

——写在国家财政性教育经费支出占GDP4%目标实现之际

免除学杂费的好政策乐坏了湖南省邵阳县黄荆乡的小学生。（资料图片）

　　2013年3月5日上午，人民大会堂，第十二届全国人民代表大会第一次会议。　

　　“优先发展教育事业。国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年占国内生产总值比例达到4%。教育资源重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜，教育公平取得明显进步。”

　　当国务院总理温家宝作政府工作报告念到这句话时，大会堂里响起雷鸣般的掌声。

　　“4%”，这个20年前就提出的目标，两会代表、委员们多年强烈呼吁的目标，在2012年终于实现。

　　财政性教育经费支出占GDP（国内生产总值）的比例，反映了一个国家对教育经费投入的能力和对教育的重视程度。与会的多位代表委员表示，4%目标的实现体现了党和国家优先发展教育的坚定决心。

　　“4%来之不易，应该努力捍卫和巩固。”全国政协委员、民进中央专职副主席朱永新，深知这个数字背后沉甸甸的分量。

　　分解来看，各级政府部门、学校如何才能以100%的责任感与使命感，确保教育投入落实、管好、用对，真正解决教育改革发展中的难题，促进教育公平、质量、效益的提升，让老百姓得到实惠？　

　　这一问题远没有现成的答案，需要在实践中边走边答。　

　　筹好：明确责任优化结构　

　　界定各级财政教育支出责任，拓宽教育经费来源渠道　

　　全国人大代表、教育部党组成员、国家教育行政学院院长顾海良在接受记者采访时曾经中肯地说，达到4%虽然有重要意义，但4%在国际上来说只是一个基准线，以国内人均来看更是低水平。现在世界各国都在制定新世纪教育发展规划，如美国提出三五年后要重返大学毕业生最多的国家。中国教育要发展，“投入达到4%是基点也是起点”。　

　　2013年全国教育工作会议为“4%”的未来指明了方向——“保证教育经费持续稳定增长”。因此，后“4%时代”确保教育经费持续稳定增长依然需要制度保障，需要建立教育经费投入的长效制度。　

　　作为地方主政者，重庆市市长黄奇帆对重庆连续多年财政性教育经费支出达到GDP4%以上一直很自豪。解决4%问题，重庆以制度方式确保教育支出增速与GDP同步，量化结果就是占财政支出的20%。另外，每年4月中央财政决算出来，中央转移支付会把超支的一部分分给各省，这个新增部分也等比例用于教育。　

　　重庆的经验充分说明，教育经费持续稳定增长，需要制度规范。　

　　北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈教授建议，“要保障教育优先发展战略的实施，增加政府对教育的投入，需要建立健全教育财政制度，以制度保障政府教育投入，避免投入的随意性”。具体来说，就是制定各级各类教育生均经费标准和生均财政拨款标准，明确界定各级财政教育支出责任。　

　　当前，我国的高等教育主要由中央和省两级管理、两级财政负担（部分地区地级市也承担了部分管理和财政责任），基础教育管理和财政责任则以县为主。　

　　为保证各地方政府的财政支出尽量做到公平合理，2011年国务院颁布22号文件，要求地方财政在保证4%目标上做的是“教育财政支出占比”，而非“GDP占比”，从而掌控地方政府在教育经费上的支出。　

　　“较规范或理想的制度安排，是各级政府的教育管理责任和财政支出责任相匹配，也就是所谓的事权与财权对等。”对此，王善迈提出了3个可行选择，一是调整层级政府间财政收入结构，增强县级财政公共服务的能力；二是调整层级政府间对教育等公共服务的支出责任，加大省和中央政府的支出责任；三是完善层级政府间的财政转移支付力度。　

　　“保障4%目标，需要对财政性教育经费支出结构进行调整。”安徽省政协委员、安徽省教育厅副厅长金燕也建议，中央财政应继续加大转移支付力度，加大省级财政对教育投入的统筹责任和力度。　

　　这些意见和建议，实际上与教育部的未来规划不谋而合：　

　　“研究制定各级各类教育生均经费标准和生均财政拨款标准，健全两个方面分担机制：一方面是各级政府之间的纵向分担机制，进一步明晰中央、省、市、县的教育事权和财政支出责任，拓展增加投入的新举措、新项目；另一方面是政府、家庭、社会之间的横向分担机制，进一步明晰生均经费需求和财政拨款、学费、学校自筹经费之间的资源配置关系。”　

　　虽然教育具有公益性质，但并不意味着政府必须完全承担教育投资的责任。　

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，教育公益性的实现形式多种多样，应充分发挥国家政策导向作用，鼓励、引导社会资本投资教育，拓宽教育经费来源渠道。实践证明，单靠国家办教育难以满足日益增长的社会需求，也难以有效支撑国家的现代化建设。拓宽经费来源渠道，实现办学主体和投资主体多元化是教育改革的方向之一。　

　　2013年1月27日，美国纽约市长布隆伯格再次向母校约翰·霍普金斯大学捐款3.5亿美元，这使得他在过去40多年间对母校的捐款总额达到约11亿美元，成为美国向单一大学捐款超过10亿美元的第一人。国家教育发展研究中心体制室副主任王烽提示，在国家用于教育的总经费中，除了政府财政投入和所谓市场化的收学费，还须在第三大重要来源——社会捐赠上多下功夫。

　　用好：有的放矢突出重点　

　　新增经费用于薄弱环节和关键领域，进一步落实“四个倾斜”　

　　2011年之前，山东省淄博市临淄区敬仲镇石桥幼儿园园长崔艳芳没少为钱操过心。“蜗居”村里的民办幼儿园，收费低、经费紧、开支大，光维持就很头痛。　

　　2011年，临淄区被确定为国家教育体制改革“建立学前教育财政生均拨款机制”试验区，并于下半年开始实施学前教育财政生均拨款制度。同时，财政生均拨款这个以前只属于公办学校独享的政策，同样惠及所有通过评估验收、正式注册的民办园。　

　　2012年初，石桥幼儿园收到了区财政拨付的27800元学前教育生均财政拨款，并未因是民办园而受到“区别对待”。按照新制度和目前在园幼儿数，该园以后每年还能获得七八万元的财政生均拨款。　

　　石桥幼儿园获得财政拨款的经历，只是国家扩大普惠性学前教育资源的一个缩影。据了解，截至2012年，中央财政已累计安排专项资金253亿元，支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园，支持农村中小学增设附属幼儿园，扶持民办幼儿园发展及幼儿奖补等项目。由此带来的是学前教育资源的快速扩大。仅2010年至2011年，全国就新建、改扩建幼儿园4万多所，新增在园幼儿560多万人，增长量超过前10年增量的两倍。学前三年毛入学率达到62.3%，提前实现“十二五”目标。　

　　而扩大普惠性学前教育资源，也只是我国将新增财政性教育经费投入薄弱环节的一个组成部分。　

　　在中国人民大学教授程方平看来，要使有限的教育经费用在刀刃上，教育管理部门应通过科学合理的目标管理提高教育投入的使用效率。　

　　而2013年，教育部会同相关部门确立的教育经费安排使用总体原则，正体现了鲜明的目标管理意识：优化投入结构，坚持正确的投入方向，紧紧围绕立德树人这个根本和着力促进公平公正、着力提高质量效益这两个重点，多做利民惠民的大事，多做雪中送炭的好事，统筹促进各级各类教育事业全面发展。具体来说：　

　　新增经费用于薄弱环节和关键领域。一是“保基本”，包括提高义务教育保障水平，改善中小学校舍安全状况，推动落实地方高校生均财政拨款。二是“补短板”，包括扩大普惠性学前教育资源，改善义务教育学生食宿条件，加快集中连片特困地区普通高中发展，加强职业教育基础能力建设，支持地方化解高校债务。三是“促公平”，包括学前教育建立了资助制度，农村义务教育学生有了营养餐，中职免费政策扩大了范围，普通高中阶段和高等教育阶段国家资助政策实现无缝衔接，研究生有了国家奖学金。四是“提质量”，包括提高特岗教师补助标准、扩大补助范围，支持学前教育教师队伍建设，继续实施“国培计划”，继续实施师范生免费教育，加强对职业院校教师的培训，推动高等教育内涵式发展。　

　　进一步落实“四个倾斜”。一是优先用于教育教学，为各级各类学校正常运转提供保障。二是继续加强薄弱环节，为实现各级各类教育全面协调发展提供保障。三是大力促进教育公平，为人民群众的平等教育权利提供保障。四是全力支持改革创新，为不断提升教育质量提供保障。　

　　如今，全国1.3亿农村义务教育阶段学生和约2800万城市义务教育阶段学生免除了学杂费，1.3亿农村义务教育阶段学生和约2200万城市义务教育阶段学生免除了教科书费，约3000多万农村寄宿制学生免除了住宿费，《义务教育法》的规定逐步得到全面落实。中等职业教育免学费的范围扩大到了所有农村学生，全国约1200万农村学生免除了学费，这是继免费义务教育之后农村教育发展的又一个里程碑。　

　　如今，3亿多平方米存在安全隐患的校舍，经过加固改造或新建重建达到了国家安全标准。　

　　如今，我国基本建立了从学前教育到高等教育的学生资助体系，各级教育每年资助金额总计近千亿元，资助人数近8000万。　

　　如今，各级教育生均公共财政预算公用经费增幅不断提高。2011年，小学、初中、高中、中职和普通高校的生均公共财政预算公用经费分别达到1366元、2044元、1688元、2213元和7460元，分别比上年增长47％、45％、57％、51％和71％。高校科研条件和研究实力进一步增强，2012年，高校牵头承担国家重点基础研究计划项目70项，占项目总数的67%；牵头承担国家重大科学研究计划项目49项，占项目总数的64%。　

　　这些成效得到了中央领导同志的肯定，得到了国际组织的高度评价，也得到了老百姓的认可。在国务院发展研究中心开展的中国民生指数满意度调研中，人民群众对教育的满意度位居榜首。　

　　“覆盖人数多，执行质量高，实为罕见。”这句话，来自世界银行、联合国世界粮食计划署和儿童发展伙伴组织对学生营养改善计划的评价报告。报告高度肯定学生营养改善计划，认为它在世界范围内都是“一项了不起的计划”。　

　　“教育投入的结构问题不是划分领域的分类问题，也不是为某些教育争取资源的问题，而是要从国家教育发展的整体来考虑，有的放矢，突出重点。”程方平说。

　　管好：严格监管阳光运行　

　　教育经费每一个环节，监管部门全方位跟进　

　　2012年，中国海洋大学、山东大学、东南大学、华中科技大学、东北大学、中央戏剧学院的财务“大管家”——总会计师王剑敏、曹升元、丁辉、湛毅青、芦延华、陈志坚走马上任。他们是教育部面向全国范围公开选拔的6所直属高校总会计师。作为学校的副校级行政领导成员（副厅局级），他们主要协助校长管理学校财经工作。　

　　在江苏省教育会计学会会长、南京审计学院教授乔春华看来，面向全国范围选聘高校总会计师的举措可视作高校财务制度改革的“破冰之旅”。　

　　据了解，近年来，我国的高等教育已经逐渐从过去的精英教育转变为大众教育，高校在资产规模、资产组合和管理方式方面发生了较大变化。资金来源从主要依靠财政拨款，发展为现在的“财（财政拨款）、费（学费）、产（校办产业上交）、社（社会捐赠）、基（教育基金）、科（科研经费）、贷（银行贷款）”7种渠道。随着资金来源渠道的多元化，高校的财务关系也日趋复杂，由原来单纯的高校与教育部门之间的纵向关系发展为高校与高校、高校与国内单位、高校与个人、高校与国外机构等纵横交错的财务关系。　

　　“在频繁经济活动带来资金风险不断增加的情况下，总会计师一职的设立将起到提纲挈领的作用。”乔春华说。　

　　而实际上，设立高校总会计师只是教育部门加强教育经费管理的一个环节。　

　　“4%要花出效益，必须加强监管。”上海教育发展基金会理事长王荣华建议，国家应该建立和严格教育经费的申请和批准制度，从而从根本上制约和杜绝教育经费被乱用或滥用。　

　　实行新的中小学财务制度和高等学校财务制度，修订中小学校会计制度和高等学校会计制度，加大高校总会计师选拔委派工作力度，推动健全学校内部财务管理制度，出台高校财务信息公开办法……2013年，教育经费从分配、使用到评估，教育监管部门将全方位跟进。　

　　在安徽省淮北市濉溪县，教育部门定期组织分管领导和业务人员学习省农村义务教育经费保障机制改革系列文件以及《中华人民共和国会计法》、《政府采购法》、《招投标法》等相关法律法规知识。通过每年一次的全县农村中小学预算编制培训会，从农村中小学预算的作用、原则、管理和方法等方面，对农村中小学会计展开系统培训。濉溪县作出明确规划，今后将严格落实义务教育保障经费“校财—局管—校用”体制，在中小学公用经费及各种专项资金的预算管理、日常监督等环节上下功夫，确保教育经费的安全，提高经费的使用效益。　

　　在河北省石家庄市裕华区中心小学校长田建丽看来，“教育一线管好用好教育经费，是非常重要的课题，每一个环节都不能掉以轻心。”她指导学校从年度预算编制管理，到补助资金管理，再到学校财务管理、收费管理，最后到监督管理，细化每一个过程，不断提高资金使用效益。　

　　日前，教育部将2013年确定为“教育经费管理年”，提出尽最大努力把科学化、精细化的管理要求落实到每一个工作环节、每一个时间节点。坚持勤俭办学，反对铺张浪费，做好财务预决算公开、“三公”经费公开。　

　　教育部财务司有关负责人表示，今后还将建立和完善制度体系，确保管理工作有章可循，有法可依；加强和落实监管体系，确保监管工作有权威、有实效；加大信息公开力度，确保经费从分配、使用到评价都在阳光下运行；加强专业化建设，全面提升经费管理水平。　

　　筹好、用好、管好教育经费，确保每一笔教育资金足额投入，每一个项目顺利落实，免费项目更多、校舍更加安全、困难学生上学更有保障，以及学校运转水平和质量更高。这一切，最直接的受益者就是广大老百姓，是近3亿的在校学生。　

　　当前，突出民生导向，教育公平取得显著进展，中国教育正不断迎来一个又一个里程碑似的时刻，实现“4%目标”只是第一步。要让教育投入在实践中结出累累硕果，要带动教育向更高的目标迈进，仍然有待于付出更多更大的努力，任重而道远。